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국내외 사례
프랑스의 균형발전정책
윤광재(영남대학교 교수)
I. 서론
프랑스는 우리에게 문화의 나라, 패션의 나라 등으로 알려져 있지만 다른 유럽국가에 비해 중앙집권적 정치·행정적 특성을 가지고 있다. 이로 인해 행정제도적으로 우리에게 많은 시사점을 제시해주고 있는 국가에 해당되고 있다. 특히, 파리(Paris)는 세계 정치적 지형에 있어 그 중요성을 가지고 있으며 국내적으로도 행정기관 및 기업이 밀집되어 있어 그 위상이 매우 높다. 이원종 외(2015)에 의하면 프랑스는 제2차 세계대전이후 파리의 인구 및 산업집중이 심화되면서 1950년대 후반부터 이를 해결하는데 목표를 두고 지역발전 정책이 추진되어 왔다고 한다.
따라서 이에 해당되는 내용은 이미 많은 연구가 되어 있어 본 글에서는 최근 추진되었던 지방경쟁력 강화를 위한 지방자치 발전정책과 정권의 변화에도 불구하고 균형발전정책을 일괄되게 추진하고 있는 기구를 분석하고 제시하고자 한다.
II. 지방의 경쟁력 강화정책
프랑스에서는 중앙정부가 지방자치단체에 권한을 이전하는 지방자치의 일환으로 1982년 지방자치단체의 자율성과 책임성을 강화하기 위한 법률을 제정하고 있는데, 이것이 꼬뮌, 데파르트멍, 레지옹의 자유와 권리에 관한 법이다(loi du 2 mars 1982 relative à la liberté et aux droits des communes, des départements et des régions). 이를 통해서 지역개발에 대한 권한을 더 이상 국가가 소유하는 것이 아니라 새로이 지방자치단체의 자격을 얻은 레지옹이 그 권한을 공동으로 소유·행사하게 되었다.
광역자치단체인 레지옹은 국토관리의 장기계획과 발전분야에서 가장 비중이 높은 권한을 이전받게 되었다. 오늘날 레지옹은 계획·지속발전·국토균형 계획(schéma régional d’aménagenemt, de développement durable et d’égalité des territoires)을 수립하고 집행하고 있다. 1982년 이후에도 중앙정부의 권한이전에 관한 법률이 지속적으로 공포되어 많은 중앙사무가 지방사무화 되어 신지방자치법을 보완하였다. 1992년 2월 6일에는 공화국지방행정관련 방향법(loi d’orientation relative à l’administration territoriale de la République)이 공포되어 지자체간 사무배분 등에 대해 보다 자세한 규정을 제시하고 발전시키고 있다. 2000년 이후에는 중앙정부가 보다 강력하게 지방분권정책을 추진하고 있다.
II. 지방분권의 헌법조항화 도입
특히, 2003년 3월 28일 공화국의 분권조직에 관한 헌법적 법(loi constitutionelle relative à l'organisation décentralisée de la République)이 공포되어 지방자치단체의 권한행사와 관련해서 다음과 같은 특례를 인정하고 있다. 즉, 자치단체는 권한행사를 위하여 시범적이고 제한된 목적과 기간 안에서 법률 및 규칙조항에 저촉될 수 있다는 것이다. 이는 지방분권의 제도적 장치와 관련된 지방자치법이 법에 의해 규정된 한계를 극복하고 헌법에 명시되었다는데 의의가 존재하고 있다.
또한, 곧 바로 지방재정에 대한 자율성 보장을 헌법조항화 하였으며 자치단체의 자유로운 행정(libre administration) 원칙에 적합한 재정적 기초를 마련하였다는 평가를 받고 있다(윤광재, 2010). 2003년의 법은 2004년 헌법 개정으로까지 이어져 지방분권을 공고히 하는 전기를 마련하였다. 오늘날의 헌법에서는 제1조에 “프랑스의 국가조직은 분권화된다(son organisation est décentralisée)”라는 조문을 추가하여 지방분권의 원칙을 강조하고 있다.
헌법 제39조는 제44조 제1항의 규정과 상관없이 “지방자치단체의 조직과 관련된 중요 목적을 위한 법률안은 우선적으로 상원에 이송된다.”고 하여 지역의 대표인 상원의 의견을 청취하도록 하였다. 제72조는 지방자치단체는 각 층에 적합하게 배분된 모든 권한과 관련된 결정을 할 수 있다고 규정하고 있다. 그리고 한 자치단체는 다른 자치단체를 통제할 수 없기 때문에 법이 공동행동방법을 승인할 수 있다고 한다.
프랑스에서 1982년부터 2002년까지의 기간은 지방자치 개혁을 위한 행동 I(acte I)에 해당되고 2003년부터 2009년까지는 지방분권을 위한 행동 II(acte II)이라 부른다(Verpeaux, Rimbault & Waserman, 2016). 첫 번째 기간은 좌파인 미테랑 대통령이 1995년까지 집권하던 시기이고 두 번째 기간은 우파인 시락 대통령과 사르코지 대통령이 집권하던 시기이다. 그러므로 정권의 변화에 관계없이 지방분권을 위한 정책을 지속적으로 추진하고 있다.
프랑스는 이와 같은 상황에 입각하여 균형발전정책에 있어서도 지방의 체질과 경쟁력을 강화하는 방향으로 일관성 있게 추진하고 있다.
III. 균형발전정책과 기구의 연속성
일반적으로 프랑스의 균형발전정책에 있어 핵심 추진기구는 1963년부터 2014년까지 존속했던 부처간국토계획(정리)·지역선호단(Délégation interministérielle à l'aménagement du territoire et à l'attractivité régionale)이다. 현재는 국토균형단(Commissariat général à l'égalité des territoires)이 그 역할을 대신하고 있다. 국토균형단은 2014년 5월 31일 설치되어 기존의 부처간국토계획(정리)·지역선호단, 부처간도시위원회, 사회화합·기회균형국가단을 통합한 것이다.
그러므로 기존에 분산되어 있던 관련 기능과 역할을 하나의 기구로 통합하고 수상직속으로 위치함으로써 추진력을 제고하기 위한 조치였다. 국토균형단은 국토불균형 완화정책의 개념과 실행, 국토의 역량발전을 위해 정부에 자문하고 지원하는 업무를 수행하고 있다.
결국, 프랑스에서는 부처간국토계획(정리)·지역선호단은 우파에서 설치된 것이 좌파·우파에 기반한 정권의 변화에도 지속성을 가지며 국토균형단은 좌파정부에서 통합되어 2017년 정부가 교체된 이후에도 그 역할을 수행하고 있다.
IV. 결론
위에서 제시한 바와 같인 프랑스는 우리나라와 유사하게 중앙집권적 전통이 강하고 행정부 중심의 국정운영이 이루어지고 있는 국가이다. 그리고 파리를 중심으로 한 수도권의 위상 또한 높은 것으로 나타나고 있다. 다만, 우리나라와 비교하여 지역개발이나 발전의 역사가 깊고 이를 통해 지역적 균형을 유지하고 국민들의 사고방식도 유연하여 중앙이나 수도권 지향이 상대적으로 덜하다.
그럼에도 불구하고 다른 유럽국가에 비해서는 파리에 대한 인적 및 물적 자원의 집중도는 높은 편이다. 그러므로 해서 프랑스의 균형발전정책은 초기에는 수도권의 집중도를 완화하기 위해 추진되었지만 점차적으로 지방의 자치, 경쟁력, 분권을 도모하는 방향으로 진행하고 있다. 중앙정부는 거시적으로 균형발전정책에 대한 그림을 그리고 지방에서 공동으로 관련 정책을 공동으로 또는 자체적으로 추진해 나가는 것을 모색하고 있다.
그리고 균형발전정책에 있어서도 다른 정책과 유사하게 정권의 변화와 교체에도 불구하고 지속성과 연속성을 유지하고 있다는 것이 우리에게 정책의 내용과 함께 매우 중요한 사항이 되고 있다.
한국지방자치학회보, 22(4): 219-240.
이원종 외. (2015). 지역발전정책, 서울: 율곡출판사.
Direction générale des collectivités locales. (2017). Les collectivités locales en chiffres 2017.
Verpeaux, Michel, Rimbault, Christine & Waserman, Franck. (2016). Les collectivités territoriales et la décentralisation. Paris: La Documentation Française.
프랑스는 우리에게 문화의 나라, 패션의 나라 등으로 알려져 있지만 다른 유럽국가에 비해 중앙집권적 정치·행정적 특성을 가지고 있다. 이로 인해 행정제도적으로 우리에게 많은 시사점을 제시해주고 있는 국가에 해당되고 있다. 특히, 파리(Paris)는 세계 정치적 지형에 있어 그 중요성을 가지고 있으며 국내적으로도 행정기관 및 기업이 밀집되어 있어 그 위상이 매우 높다. 이원종 외(2015)에 의하면 프랑스는 제2차 세계대전이후 파리의 인구 및 산업집중이 심화되면서 1950년대 후반부터 이를 해결하는데 목표를 두고 지역발전 정책이 추진되어 왔다고 한다.
따라서 이에 해당되는 내용은 이미 많은 연구가 되어 있어 본 글에서는 최근 추진되었던 지방경쟁력 강화를 위한 지방자치 발전정책과 정권의 변화에도 불구하고 균형발전정책을 일괄되게 추진하고 있는 기구를 분석하고 제시하고자 한다.
II. 지방의 경쟁력 강화정책
프랑스에서는 중앙정부가 지방자치단체에 권한을 이전하는 지방자치의 일환으로 1982년 지방자치단체의 자율성과 책임성을 강화하기 위한 법률을 제정하고 있는데, 이것이 꼬뮌, 데파르트멍, 레지옹의 자유와 권리에 관한 법이다(loi du 2 mars 1982 relative à la liberté et aux droits des communes, des départements et des régions). 이를 통해서 지역개발에 대한 권한을 더 이상 국가가 소유하는 것이 아니라 새로이 지방자치단체의 자격을 얻은 레지옹이 그 권한을 공동으로 소유·행사하게 되었다.
광역자치단체인 레지옹은 국토관리의 장기계획과 발전분야에서 가장 비중이 높은 권한을 이전받게 되었다. 오늘날 레지옹은 계획·지속발전·국토균형 계획(schéma régional d’aménagenemt, de développement durable et d’égalité des territoires)을 수립하고 집행하고 있다. 1982년 이후에도 중앙정부의 권한이전에 관한 법률이 지속적으로 공포되어 많은 중앙사무가 지방사무화 되어 신지방자치법을 보완하였다. 1992년 2월 6일에는 공화국지방행정관련 방향법(loi d’orientation relative à l’administration territoriale de la République)이 공포되어 지자체간 사무배분 등에 대해 보다 자세한 규정을 제시하고 발전시키고 있다. 2000년 이후에는 중앙정부가 보다 강력하게 지방분권정책을 추진하고 있다.
II. 지방분권의 헌법조항화 도입
특히, 2003년 3월 28일 공화국의 분권조직에 관한 헌법적 법(loi constitutionelle relative à l'organisation décentralisée de la République)이 공포되어 지방자치단체의 권한행사와 관련해서 다음과 같은 특례를 인정하고 있다. 즉, 자치단체는 권한행사를 위하여 시범적이고 제한된 목적과 기간 안에서 법률 및 규칙조항에 저촉될 수 있다는 것이다. 이는 지방분권의 제도적 장치와 관련된 지방자치법이 법에 의해 규정된 한계를 극복하고 헌법에 명시되었다는데 의의가 존재하고 있다.
또한, 곧 바로 지방재정에 대한 자율성 보장을 헌법조항화 하였으며 자치단체의 자유로운 행정(libre administration) 원칙에 적합한 재정적 기초를 마련하였다는 평가를 받고 있다(윤광재, 2010). 2003년의 법은 2004년 헌법 개정으로까지 이어져 지방분권을 공고히 하는 전기를 마련하였다. 오늘날의 헌법에서는 제1조에 “프랑스의 국가조직은 분권화된다(son organisation est décentralisée)”라는 조문을 추가하여 지방분권의 원칙을 강조하고 있다.
헌법 제39조는 제44조 제1항의 규정과 상관없이 “지방자치단체의 조직과 관련된 중요 목적을 위한 법률안은 우선적으로 상원에 이송된다.”고 하여 지역의 대표인 상원의 의견을 청취하도록 하였다. 제72조는 지방자치단체는 각 층에 적합하게 배분된 모든 권한과 관련된 결정을 할 수 있다고 규정하고 있다. 그리고 한 자치단체는 다른 자치단체를 통제할 수 없기 때문에 법이 공동행동방법을 승인할 수 있다고 한다.
프랑스에서 1982년부터 2002년까지의 기간은 지방자치 개혁을 위한 행동 I(acte I)에 해당되고 2003년부터 2009년까지는 지방분권을 위한 행동 II(acte II)이라 부른다(Verpeaux, Rimbault & Waserman, 2016). 첫 번째 기간은 좌파인 미테랑 대통령이 1995년까지 집권하던 시기이고 두 번째 기간은 우파인 시락 대통령과 사르코지 대통령이 집권하던 시기이다. 그러므로 정권의 변화에 관계없이 지방분권을 위한 정책을 지속적으로 추진하고 있다.
프랑스는 이와 같은 상황에 입각하여 균형발전정책에 있어서도 지방의 체질과 경쟁력을 강화하는 방향으로 일관성 있게 추진하고 있다.
III. 균형발전정책과 기구의 연속성
일반적으로 프랑스의 균형발전정책에 있어 핵심 추진기구는 1963년부터 2014년까지 존속했던 부처간국토계획(정리)·지역선호단(Délégation interministérielle à l'aménagement du territoire et à l'attractivité régionale)이다. 현재는 국토균형단(Commissariat général à l'égalité des territoires)이 그 역할을 대신하고 있다. 국토균형단은 2014년 5월 31일 설치되어 기존의 부처간국토계획(정리)·지역선호단, 부처간도시위원회, 사회화합·기회균형국가단을 통합한 것이다.
그러므로 기존에 분산되어 있던 관련 기능과 역할을 하나의 기구로 통합하고 수상직속으로 위치함으로써 추진력을 제고하기 위한 조치였다. 국토균형단은 국토불균형 완화정책의 개념과 실행, 국토의 역량발전을 위해 정부에 자문하고 지원하는 업무를 수행하고 있다.
결국, 프랑스에서는 부처간국토계획(정리)·지역선호단은 우파에서 설치된 것이 좌파·우파에 기반한 정권의 변화에도 지속성을 가지며 국토균형단은 좌파정부에서 통합되어 2017년 정부가 교체된 이후에도 그 역할을 수행하고 있다.
IV. 결론
위에서 제시한 바와 같인 프랑스는 우리나라와 유사하게 중앙집권적 전통이 강하고 행정부 중심의 국정운영이 이루어지고 있는 국가이다. 그리고 파리를 중심으로 한 수도권의 위상 또한 높은 것으로 나타나고 있다. 다만, 우리나라와 비교하여 지역개발이나 발전의 역사가 깊고 이를 통해 지역적 균형을 유지하고 국민들의 사고방식도 유연하여 중앙이나 수도권 지향이 상대적으로 덜하다.
그럼에도 불구하고 다른 유럽국가에 비해서는 파리에 대한 인적 및 물적 자원의 집중도는 높은 편이다. 그러므로 해서 프랑스의 균형발전정책은 초기에는 수도권의 집중도를 완화하기 위해 추진되었지만 점차적으로 지방의 자치, 경쟁력, 분권을 도모하는 방향으로 진행하고 있다. 중앙정부는 거시적으로 균형발전정책에 대한 그림을 그리고 지방에서 공동으로 관련 정책을 공동으로 또는 자체적으로 추진해 나가는 것을 모색하고 있다.
그리고 균형발전정책에 있어서도 다른 정책과 유사하게 정권의 변화와 교체에도 불구하고 지속성과 연속성을 유지하고 있다는 것이 우리에게 정책의 내용과 함께 매우 중요한 사항이 되고 있다.
<참고자료>
윤광재. (2010). 프랑스의 지방재정 특성에 관한 연구: 세입과 세출을 중심으로.한국지방자치학회보, 22(4): 219-240.
이원종 외. (2015). 지역발전정책, 서울: 율곡출판사.
Direction générale des collectivités locales. (2017). Les collectivités locales en chiffres 2017.
Verpeaux, Michel, Rimbault, Christine & Waserman, Franck. (2016). Les collectivités territoriales et la décentralisation. Paris: La Documentation Française.