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이슈와 쟁점

지역개발지원법의 내용

김현호 (한국지방행정연구원 연구위원)

1. 지역개발지원법 제정의 이유

지역의 발전은 “지역의 총체적 상향이동”이라고 하는 프리드만의 개념 정의(1972)가 가장 그럴듯해 보인다. 이 때문에 지역의 총체적 상향이동을 위한 일련의 활동이 지역개발이 된다. 지역개발지원법, 보다 정확히는 ‘지역 개발 및 지원에 관한 법률’은 이를 지원하는 법률이라고 할 수 있다.

2015년 12월 이 법이 제정된 데는 세 가지 정도의 이유가 있는 것 같다. 하나는 그동안 국토에 대한 과도한 각종 지구, 지정 때문이다. 2010년 시점으로 남한 전체 면적의 120%에 달하는 정도가 각종 개발 지구, 지역으로 지정되어 있어 개발사업에 대한 지역의 자율성이 제한되고 중앙의 통제가 과도하다는 지적이 비등했다.

다른 하나는 지역개발제도에 대한 높아진 엔트로피를 낮출 필요가 있었기 때문이다. 그동안 국토부는 물론이고, 농식품부, 환경부, 행자부 등 지역개발과 관련된 제도는 정권이 바뀌거나 사업추진의 필요성이 있을 때만다 새로운 제도나 시책을 경쟁적으로 만들었다. 그 때문에 부처간은 물론이고 심지어 부처내에서 조차도 유사, 중복적인 사업과 시책, 법률이 난립했다. 그래서 지역개발 관련 제도와 시책, 나아가 이를 규정하고 있는 법률을 통합할 필요가 있었다.

마지막으로 지역경제 활성화라는 시대적 과제에 부응하기 위해서였다. 고용없는 성장을 넘어 성장 자체가 없는 시대가 도래함에 따라 우리사회에서 일자리 창출을 위한 지역경제 활성화가 중요한 과제로 등장했다. 그 일환으로 투자선도지구, 지역활성화지역 등을 도입하고 있다.

2. 제도 현황 및 특징, 그리고 문제점

동법 제정의 가장 큰 목적은 시책 통합과 지역 자율성 강화라고 할 수 있다. 이를 위해 과잉, 난개발을 유도할 수도 있는 기존의 유사, 중복적인 개발제도를 통합했다.

「지역균형개발 및 지방중소기업 육성에 관한 법률」과 「신발전지역 육성을 위한 투자촉진 특별법」에 의해 시행되던 5개의 지역․지구 제도를 ‘지역개발사업구역’으로 통합하고, 지역 전략사업 집중 지원을 위해 투자선도지구를 신설했다.

<지역개발지원법 제도변화>

지역개발지원법 제도변화

<투자선도지구의 지원내용>

발전촉진형 거점육성형
재정지원 (도로, 주차장 등 기반시설) -
조세감면(법인세, 소득세 등) -
규제특례(건폐율‧용적률 완화, 특별건축구역, 인허가의제 등 73개)
자금지원(지자체) / 인허가 지원 등

이 제도에 따라 국토부는 2015년 성장촉진‧특수상황지역에 적용되는 발전촉진형 2개소, 거점지역에 적용되는 거점육성형 2개소를 선정해서 지자체가 사업을 추진하고 있다. 전자는 전북 순창 한국전통발효문화산업, 경북 영천 미래형 첨단복합도시, 그리고 거점육성형은 강원 남원주역세권개발, 울산 울주군 에너지융합산업단지가 지정되었다. 올해에는 KTX 철도망을 중심으로 사업잠재력이 높은 KTX역 중 약 1~2개 ‘KTX지역 경제거점형 투자선도지구’ 유형을 신설해 5개 내외의 지구를 지정할 예정이다.

형식적으로는 규제완화, 거점사업 육성을 통한 지역경제활성화 등을 겨냥하고 있음을 알 수 있다만, 내용 측면에서는 거점산업 육성을 염두에 두고 있는 측면이 강하다. 하지만 지역지정 외에 국토부가 지원할 수 있는 영역은 상당히 제한적일 수밖에 없다. 거점산업이나 전략산업은 국토부가 전문성이 떨어지기 때문이다.

그리고 기존에 유사 중복적으로 지정되었던 개발지역의 문제를 해소하고자 하는 취지는 좋지만 특수상황지역이나 접경지역, 성장촉진지역 등에 발전지구를 중복해서 지정하는 문제가 여전하다. 이들 지역에 대해서는 소관부처가 다르며, 국토부 보다 타 부처가 더 많은 전문성을 보유하고 있기 때문이다.

이외에도 시책이 여전히 중앙집권적인 점, 시•도가 이미 낙후지역을 대상으로 지자체가 특별회계를 자체적으로 운영하고 있어 새삼스럽게 이를 위한 특별회계를 편성, 지원할 필요성이 작은 문제점 등이 있다.

3. 성과창출을 위한 향후 과제

이 제도가 겨냥하고 있는 성과를 창출하기 위해서는 몇 가지 과제가 있다. 우선 이 제도 탄생의 배경에 보다 충실할 필요가 있다. 그것은 지역통합적(place-integrated) 지역발전정책의 취지에 부합하는 방향이어야 한다. 정부가 포괄보조금을 도입해서 지역이 주도가 되는 지역발전전략을 추진하려고 하다보니 제도적으로 중앙정부가 이의 추진을 어렵게 했던 것이다. 이를테면 과도하게 지구, 지역 등을 지정해놓은 것을 정리할 필요가 있었던 것이다. 이런 취지를 제대로 살리기 위해서는 지역발전정책의 지방화의 강화가 필요하다.

둘째는 이와 연관되어 있는 사항으로 중앙부처의 이기주의에 의한 사업추진 대신, 관련 부처의 협력에 의한 지역정책을 지원하는 접근이 필요하다. 지역경제 활성화를 위한 사업 및 거점의 조성은 국토부에만 해당되는 사항이 아니라 산업부, 문화부, 농식품부, 환경부 등도 협력해야 할 사안이기 때문이다. 우리나라에서 좀체 활성화되기 어려운 부처간의 칸막이를 없앤 지역발전전략을 강화할 필요가 있다.

셋째, 제도에서도 부처를 벗어난 범부처적 개선이 필요하다. 아직도 특수상황지역과 접경지역은 행자부, 일반농어촌지역은 농식품부, 폐광지역은 산자부, 성장촉진지역은 국토부와 행자부 등으로 부처의 정책구분이 유효한 상황에서 이들 지역을 대상으로 한 국토부의 사업추진은 한계가 있을 수밖에 없기 때문이다. 부처 상위의 차원에서의 통합적 제도개선이 필요하다.

마지막으로 향후 우리나라는 절대 인구가 감소할 것이다. 여기에 대비하기 위해서는 아무리 지역경제 활성화가 중요하지만 일본의 교훈을 새삼 참고할 만하다. 지역경제 하나만의 단선적 접근이 아니라 일, 사람, 산업, 공동체 등을 함께 활성화시키는 패키지 전략이 보다 합당할 것이기 때문이다.